今日是民国行宪纪念日 整理分享下《中華民國訓政時期約法釋義 (緖論)》

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    傾下乜係《中華民國訓政時期約法》同點解制定約法先:

    《中華民國訓政時期約法》係我國在行憲之前的訓政時期,所頒行的最高法典,是法於中華民國20年(1931)5月12日由國民會議制定,同年6月1日由國民政府公布施行。此时的“约法”相当于国家的基本法:由当时执政的中国国民党实行“一党训政”、“一党领政”,实务上施行党国体制,以提升国家与国民达到施行宪政的能力为目标。在1928年至1947年宪法施行之前,即为训政时期。

    民國17年(1928)國民革命軍北伐成功,但不久各方即因裁軍政策產生摩擦,導致馮玉祥、李宗仁、閻錫山等人陸續與蔣中正以武力相抗,最終在民國19年(1930)爆發了中原大戰,汪兆銘且籌劃在北平另行組府,另倡議《太原約法》的對立方案。在《太原約法》的刺激下,國民政府正式研擬了《中華民國訓政時期約法》,以資依循,於民國20年(1931)6月1日頒行。中國國民黨即依「軍政、訓政、憲政」的治國規劃,展開執政。

    :lm2xm-yo: 以下係《約法》具體條文link:

    《中華民國訓政時期約法》具體條文


    接下來係正文。

    中華民國訓政時期約法釋義 (緖論)

    吳經熊 金鳴盛

    中華民國訓政時期約法是我們現行的憲法。憲法的性徵,在實質上講,牠應該是規定國家政治組織的法律;在形式上講,牠的地位應該比一切普通法律來得高,牠的效力應該比一切普通法律來得強。依照普通的說法,憲法就是一個國家的根本大法。約法的內容,於國家政權治權的運用,都有相當規定;末了一章,對於約法本身的地位和保障,也有相當的規定。所以約法的性質,實在和憲法差不多。現在憲法草案尙待國民大會採擇施行,我們的根本大法,就祇是這個約法;那麽這個約法自然是我們現行的憲法了。

    訓政時期約法旣然是我們現行的憲法,爲什麼不稱他做「憲法」,却叫做「約法」呢?足見得約法除憲法的一般性徵之外,還有牠的特殊性徵。約法的特性,可分兩點說明:

    第一,一般憲法一方面賦有最高性,其地位比任何法律都高;一方面又具有一種永久性,不明示其適用的時期。有些國家的憲法,雖則常常可以修改,或者在憲法法文中,規定每經過若干年必須修改一次;但就整個憲法而言,决沒有明認牠祇能在某一時期內適用的。約法的情形那就不同,其適用祇以訓政時期爲限,所以標明爲「訓政時期約法」。將來一入憲政時期,就另有正式的憲法(第八十七條),不適用這個約法。訓政時期中央原定爲六年,在這個短促的時期內適用的約法,自然不需要什麽修改,所以約法全文,根本就沒有怎様修改的規定。訓政時期的約法和憲政時期的憲法,是兩種不同的東西,從約法改變到憲法,和普通憲法本身的修改絕不相同。我們從這一點上講,可以說約法祇是臨時性質的一種憲法。

    第二,所謂訓政時期,是中國國民黨以黨建國的歩驟之一。從各省軍事底定之日起,至省內各縣自治完全成立之日止,這中間所經過的期間,就是訓政時期(建國大綱第七條及第十六條)。訓政以前的軍政時期,施行軍法;訓政以後的憲政時期,施行正式的憲法;惟有訓政時期所施行的乃是約法(孫文學說第六章及中國之革命第二節)。軍法可以說完全是以黨的立場來制定施行的法,憲法可以說完全是以人民的立場來制定施行的法。施行軍法的軍政時期,可以說是純粹的黨治;施行憲法的憲政時期,又可以說是純粹的民治。至於訓政時期的約法,則爲黨和人民共同制定信守的法。在人民的立場講,這個法是人民託付中國國民黨去實施訓政的法;在黨的立場講,這個法,又是國民黨準備交出政權所必需的一種法。所以黨和人民,在約法的關係上是互相聯繫著的。建國的過程,從黨治以入於民治;這個約法可以說是一條過渡的橋梁。我們從這一點上講,又可以說約法是過渡性質的一種憲法。

    約法全文的前面,載有一個「導言」,說:『國民政府本革命之三民主義五權憲法,以建設中華民國。旣由軍政時期入於訓政時期,允宜公布約法,共同遵守,以促成憲政,授政於民選之政府。茲謹遵創立中華民國之中國國民黨總理遺囑,召集國民會議於首都;由國民會議制定中華民國訓政時期約法如左。』這個導言,就很明白地表現出他的特性。所謂「旣由軍政時期,入於訓政時期,允宜公布約法,共同遵守;」這就指明約法的適用,限於訓政時期。所謂「以期促成憲政,授政於民選之政府」;這就明示約法祇是一個過渡的法律,而不是國家經常的根本大法。

    約法旣具有臨時性和過渡性,所以牠的內容,比較的簡單;有些地方,沒有像通常成文憲法來得完備。約法全文共祇八章八十九條,而國民政府宣布的憲法草案就有一百四十八條。掌約法和憲法草案一比較,自然約法要簡單得多。

    約法的臨時性和過渡性,是約法的兩個特點。此外又有一個更重要的特點,就是約法的「孕育性」。大概在國家開創組織,或政體變更之始,正式憲法一時未及制定,就常常用一種臨時的法律來倣過渡。例如德國革命成功後,一九一九年的國民會議,在憲法制定(該年七月)以前,就先制定(同年二月)一個臨時政府組織法。我國辛亥光復時代所定的臨時政府組織大綱,以及民國元年三月十一日公布的臨時約法,也是臨時性質的一種過渡法律。如果訓政時期約法的性徵,祇是牠的臨時性和過渡性之兩點;那麼牠就該和這些法例的性質完全相同。不過這些法律的制定,其目的祇在使正式議會未經召集,或雖經召集而憲法一時未及制定的時候,來做一個臨時的救濟。換句話說,這些法律,完全因爲憲法來不及制定,才有制定的必要;要不然的話,那就一定直接制定憲法,不必多此一舉了。訓政時期約法的性質,那就不僅僅是一個臨時的救濟;其制定的目的,却别有所在。我們在軍政吿成之日,馬上召集議會,制定憲法,表面上本來沒有什麼不可。就是制定約法的國民會議,也就很可以制定一部憲法,不一定更要什麽約法。所以約法的存在,如果拿憲法來不及制定的原因來解釋,是不對的。

    原來訓政時期約法,一方面固然可以說是一個臨時的過渡辦法,一方面却又是未來憲法的一個必需的基礎。約法的目的,乃在造成可以施行憲政的一種新環境,而爲實施憲政的準備。沒有約法,那就根本談不到憲法,這就是約法的孕育性。要瞭解這個孕育性的意義,必須瞭解革命方略所謂訓政時期的意義。總理在同盟會時代,已將建國程序分作三期:一爲軍法之治,二爲約法之治,三爲憲法之治(見同盟會宣言)。這個程序,就是後來革命方略所定軍政訓政憲政三時期的淵源。軍政和憲政中間為什麼一定要行訓政?訓政的內容是什麼?以及不行訓政有什麽流弊?總理遺教中有很詳盡的解釋。現在把扼要的幾段話摘在下面

    『故中國今日之當共和,猶幼童之當入塾讀書也,然入塾必要有良師益友以教之。而今日中國人民初進共和之治,亦當有先知先覺之革命政府以教之。此訓政之時期所以爲專制入共和之過渡所必要也。』(孫文學說第六章)。

    『我中國人民久處於專制之下,奴習已深,牢不可破。不有一度之訓政時期,以洗除其舊染之汚,奚能享民國主人之權利?此袁氏帝制之時而勸進者之所以多也』(同上)。

    『夫中華民國者,人民之國也。君政時代則大權獨攬於一人。合則主權屬於國民之全體,是四萬萬人民卽今之皇帝也。國中之百官,上而總統,下而巡差,皆人民之公僕也。而中國四萬萬之人民,由遠祖初生以來,素爲專制君主之奴隸,向來多有不識爲主人,不敢爲主人,不能爲主人者,而今皆當爲主人矣。其忽而躋於此地位者,誰爲爲之?孰令致之?是革命成功而破壞專制之結果也。此爲我國有史以來所未有之變局,吾民破天荒之創舉也。是故民國之主人者,實等於初生之嬰兒耳。革命黨者,卽產此嬰兒之母也。旣產之矣,卽當保養之,教育之,方盡革命之□也。此革命方略之所以有訓政時期者,爲保養教育此主人成年後而還之政也。在昔專制之世。猶有伊尹周公者,於其國主太甲成王不能爲政之時,已有訓政之事。專制時代之臣僕尙且如此,况爲開中國未有之基之革命黨,不尤當負伊尹周公之責,使民國之主人長成,國基鞏固耶?惜乎當時之革命黨多不知此爲必要之事,遂放棄責任,失却天職;致使革命事業,祇能收破壞之功,而不能成建設之業。故其結果,不過僅得一中華民國之名也』(同上)。

    『訓政時期所最先着重者,在以縣爲自治單位。蓋必如是,然後民權有所託始,主權在民之規定,便不至成爲空文也。今於此忽之,其流弊遂不可勝言。第一以縣爲自治單位,所以移官治於民治也。今旣不行,則中央及省,仍保其官治狀態,專制舊習,何由打破?第二事之最切於人民者,莫如一縣以內之事。縣自治而未經訓練,對於中央及省,何怪其茫昧津涯?第三人口淸査,戶籍釐定,皆縣自治最先之務。此事旣辦,然後可以言選舉。今後先顚倒,則所謂選舉,適爲劣紳士豪之求官捷徑,無怪選舉舞弊所在皆是。第四人民有縣自治以爲憑藉,則進而參與國事可以綽綽然有餘裕;與分子構成團體之學理,乃不相違。苟不如是,則人民失其參與國事之根據,無怪國事操縱於武人及官僚之手。以上四者,情勢顯然,臨時約法旣知規定人民權利義務,而於地方制度付之闕如;徒沾沾於國家機關,此所謂合九州之鐵,鑄成大錯者也』(中國之革命第四節辛亥之役)

    『由軍政時期一蹴而至憲政時期,絕不予革命政府以訓練人民之時期,又絕不予人民以養成自治能力之時間;於是第一流弊,在舊汚末由蕩滌,新治末由進行;第二流弊,在粉飾舊汚以爲新治,第三流弊,在發揚舊汚,壓抑新治。更端言之,卽第一爲民治不能實現,第二爲假民治之名,行專制之實,第三則並民治之名而去之也。此所謂事有必至,理有固然者』(同上)。

    我們在實施憲政以前,必定要施行訓政;所以在正式的憲法制定以前,必須有一個訓政時期的約法。訓政是憲政的前提,因此約法也就是憲法的前提。我們拿約法來孕育憲法,所以約法又有一種孕育性。

    總之,訓政時期約法的作用,在建國的過程上,不僅是一座臨時搭架的橋樑,却和整條大道上的土方一樣。沒有土方,那就無從加蓋路面;沒有約法,也就永遠不能完成憲政。

    約法的性質說明後,現在把制定約法的機關和約法制定的經過,大略說一說:

    訓政時期的約法,應該由那一個機關來制定,總理遺教中雖沒有明白規定;但約法旣然是黨和人民共同制定信守的大法(見前),自當由黨和人民的代表共同組織的機關來制定。民國十三年總理北上的時候;曾經主張召集國民會議,以謀中國之統一與建設。當時總理雖沒有主張要國民會議制定約法的話,但這個國民會議的組織,却包含人民團體代表和政黨代表在內(見北上宣言)。因此,在北伐完成,全國統一的時候,中國國民黨就主張召集一個國民會議,來制定黨和人民共同信守的約法。

    民國十九年十一月中央舉行第三屆執行委員第四次全體會議,主席團就提出召開國民會議提案,略說:『本黨遵奉總理遺教,負民國建國之責任。民國人民應行使之政權,由本黨代理而行使之,以期保育民國之健全,而不爲專制餘孽之所毒害。在訓政開始之時,一切建國根大問題,應與國民共約,乃得齊一全國國民之心志,集中全國國民之能力,以立民有民治民享之基,而明本黨執政時期之責任』(見國民會議實錄前編第三十三頁)。這個提案當經大會通過,並决定以民國二十年五月五日爲召集國民會議日期。

    民國二十年三月二日,中央第一三〇次常務會議,又通過一個議案,决定國民會議應確立本黨與人民共同遵守的約法。這個提案的全文說:『本黨秉承總理遺教,在此軍事結束訓政進行之時,召集國民會議,其目的在依遵總理所示謀全國之統一及建設的標準,於三民主義的訓政範圍以內,確立本黨與全國人民共同遵守之約法,使眞正的全民憲政。得循是實現。此種約法,爲中國民族整個的生命所寄。負訓政責任之本黨,不得不於再三鄭重考慮之後,定堅卓不移之決心;並應排除一切困難與謬見,根據總理所指示以確定其性質範圍與產生之方法,俾於國民會議樹久安長治之宏規』(見國民會議實錄前編第三十四頁)同年五月一日中央臨時全體會議,就把常會所擬的中華民國訓政時期約法草案修正通過。

    國民會議的組織,除由各地方之農會、工會、商會,教育會等職業團體選出代表外,並由各地方的中國國民黨選出代表參加(參照國民會議組織法第一條及國民會議代表選舉法第五條)。明示着這個會議是黨和人民共同組織的機關。代表總額五百二十名,其中由各省選出的四百五十名,由各市選出的二十二名,由蒙古選出的十二名,由西藏選出的十名,又由海外僑民選出的二十六名(參照國民會議代表選舉法第一條)。

    民國二十年五月五日國民會議在南京開會。五月八日第一次會議,約法草案卽列爲議案之丁、當經決定先付約法審査委員會審査,並指定代表五十一人爲審査委員。該會審査報吿,經列入五月十二日第四次會議議事日程;當繼續舉行二讀會及三讀會,將約法全文修正通過。同年六月一日這個訓政時期約法,就由國民政府公布施行。約法制定的經過,大略如此。

    末了,關於訓政時期約法制定的必要,約法的內容,和訓政的意義,國民會議宣言第二條,有一個扼要而且劉切的說明。茲錄示於下,以作結論:

    『中國人民受數千年專制政體之束縛,無參加政治之機會,政治能力至爲薄弱。革命而後,不能由軍政一躍而入於憲政,必經過訓政之一階級。在此時期,行約法之治,訓導人民實行地方自治,使人民受充分之政治訓練,以與聞國政。中山先生遺教中,言之詳矣。今者國民政府旣已討平叛亂,國家實已脫離軍政而入訓政時期。本會議爰遵照、中山先生遺教,制定中華民國訓政時期約法,交國民政府公布施行。此約法都凡八章八十九條,對於人民之權利義務,國民生計,國民敎育,中央與地方之權限,政府之組織等:均有切要之規定。其尤重要者。厥爲訓政綱領一章,用以確定訓政時期之政治綱領,與夫訓政時期中國國民黨及國民政府之權責,庶由此而促成憲政。此爲任何國家憲法所無,而中華民國訓政時期約法所獨有者也。我全體國民,當知約法爲訓政時期根本大法,國家能否入於憲政,全視訓政時期之約法能否推行無限以爲衡。故全體國民對於約法,當共信共守,誓以全力擁護。有敢破壞約法者,視爲公敵,庶約法得保其尊嚴,而訓政得以完成,憲政得以實現』(見國民會議實錄正編第二頁及第三頁)。

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